[摘要] 近期国家审计署掀起了全国首次土地财政审计风暴，严查土地出让金收支、土地征收、储备、供应等领域的权力寻租和腐败现象。据悉，审计报告将在两个月后披露。
近期国家审计署掀起了首次土地财政审计风暴，严查土地出让金收支、土地征收、储备、供应等领域的权力寻租和腐败现象。据悉，审计报告将在两个月后披露。
可以预期的是，这份被寄予“摸清家底”的审计报告，将直陈近年我国土地出让金的收支现状，揭示种种违规操作行为以及资金流失现象，一批官员或因此受到问责或者落马。因为土地领域一直是我国官员腐败的重灾区，此前中央巡视组在巡视的21个省份中，发现20个省份存在房地产腐败现象，占比高达95%。
通俗地讲，土地出让金是指地方政府通过出让土地使用权而得到的收入。随着近些年我国房地产市场的火暴，各地土地出让金呈现出快速增长的态势，甚至成为地方财政收入的主要来源。据国土资源部的数据显示，土地出让价款从2001年的1296亿元到去年首次超过4万亿元，13年间增长超30倍，总额累计达19.4万多亿元，接近20万亿元。
为了加强管理，2006年国务院下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（以下简称《通知》）。该《通知》规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”，并明确限定土地出让收入的适用范围限定为征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设等方面。
虽然并非无规可依，但从现实来看，巨额土地出让金通常处于自己管自己、封闭运行的状况，有的成为地方部门的“小金库”和福利。用途更是五花八门，有的变成一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金，有的变身为少数官员的“私房钱”，被他们随意的侵占挪用。国家审计署在2010年所发布的相关调查报告就显示，在被抽查的市县中，674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。
究其根源，土地出让金收支不规范还在于土地出让金管理制度的缺失，尤其是统一的土地出让金管理制度长期处于空白。上述国务院于8年前颁发的通知则是有关土地出让金管理制度的文件。管理文件缺乏应有的权威性以及制度的不完善，为地方政府随意安排土地出让金埋下了制度漏洞。比如，土地出让金使用范围和结构皆缺乏相应的制度保障，通知虽明确了土地出让金的使用范围，但对各项支出所占比例的缺乏限定。
其次，对土地出让金缺乏监管，存在暗箱操作的空间。一方面要加强审查和监督，另一方面要提高土地出让金的透明度。就具体措施而言，要建立定期的审查制度，定期对各省各市政府土地出让金的收入和支出情况进行检查，如发现问题要及时指出，限期整改，并公示相关的检查结果、存在问题以及整改的情况，接受社会公众的监督。
审计署首次大范围对土地出让金进行审计，表明了决策层整治土地出让金乱象的决心，然而仅靠审计，只能治标难以治本。此前几次专项审计，虽然查出了许多问题却没有根除土地出让金乱象，就说明了这一点：只有形成制度性的规范，才能从根本上剔除土地出让金的乱象。否则，只会留下每次审计每次发现问题的遗憾。
20万亿土地出让金审计风暴的背后，隐藏着地方政府与开发商不可言说的秘密。
“有些企业之所以能承受地王的高地价，是因为之后可获得接近50%的总地价返还。如果地块涉及棚户区改造，地价返还金额更可高达80%以上。”深圳金鹰地产营销总监林晓华表示，部分企业在拿地时会遇到一些限制性门槛，包括配套酒店、大型商业等，政府会给予财政补贴或返还部分土地出让金。
湖南省房地产协会首席经济学家王义高告诉《华夏时报》记者，一些定向出让的土地，实质上早已锁定开发商，“在招拍挂环节，可以一直拍下去，直到拍到为止，反正超过双方约定的价格而多花的钱，最后政府都会返还给开发商。”
这种土地出让金再返还模式，不仅导致地王频出，变相推高房价，而且导致很多地方的土地招拍挂流于形式，并滋生了巨大的寻租空间。
私下返还部分出让金
“我亲自签过这种合同，即在拍卖前，协议中明确规定，若拍卖超出合同约定价格，则政府须连本带利息返还给开发商。”深圳某上市房企投资发展部人士告诉记者，通过土地出让金返还方式，降低了开发商拿地成本，政府赚到的更多是投资和就业，以及银行账面流水。
国土资源部数据显示，土地出让价款从2001年的1296亿元，到去年首次超过4万亿元，13年间增长超30倍，总额累计近20万亿元。
“这20万亿元的土地出让金实际上存在虚高成分。”上述深圳上市房企投资发展部的人士称。
他进一步表示，如果是定向出让，地块公开出让时的起始价，往往是由政府征求开发商意见后确定，而出让价款的具体返还事宜由双方订立补充协议。开发商对该地块供水、电力、排污、燃气市政管网等公用设施及道路的投资费用，由政府返还给开发商。
“拍卖的土地款需要全部打入政府指定账户，走下账，政府再以其他名义返还给我们。”该投资发展部人士告诉记者，主流的做法是通过做高开发商前期一级开发的成本，再抵扣土地款，这种方式对开发商和政府来说都很安全。
“前期土地整理和拆迁，建学校或者帮政府修路，如果实际上花费了1亿元，可以通过做大工程量将成本做高到5亿元，拍卖后由政府以基础设施建设名义将这5亿元返还给开发商，假如这块地拍出10亿元，开发商只需支付差价5亿元。”上述投资发展部人士说，返还地价并没有严格的程序，只要做出的成本得到政府认同即可，如果程序必须公示，则由政府找评估公司做高评估价。
一家上市房企长三角区域战略部总监向记者透露，在一些新开发的地方新区，政府为了吸引大型房企来投资，还会设置诸多项目，比如绿色建筑奖、创新设计奖及环保贡献奖等，通过奖金的形式变相为房企提供补贴。
“有些单一奖项奖励得不多，就会颁发多个奖项，有时候会把精神文明建设奖都放置在名目内。不过也有一些项目，一个奖就基本上能覆盖建安成本。”上述房企长三角区域战略部总监解释，他所在的公司在某三线城市所投的项目中，获得了当地政府颁发的绿色建筑试点多个奖项，每出售一平方米就可以获得1800元至3000元的补贴。
长三角某市一位财政部门人士向记者透露，由于类似的补贴需要政府和开发商达成协议，而且在实际财务对接中相互配合，比如房企需要一次性缴清土地款，且返还补贴可以抵土地款，因此国有大型房企由于审核方面更强势，更受地方政府青睐。
“如果地方政府单纯是在地价上给予优惠，那地价很难抬高，因为开发商对于成本核算和回报预估其实没有太大差别，所以地方需要看哪一家房企能够配合招拍挂以及背后的一系列工作。”上述房企总监表示。
招拍挂易流于形式
这种土地出让金返还模式，导致不少土地的招拍挂程序流于形式。
“有一次，我们想去拍长沙梅溪湖开发区的地，但当地政府跟我们打招呼，叫我们别去拍，最后由财政厅下属一家国企以零溢价竞得。”长沙一位开发商告诉记者。
“市场冷淡时，政府会让国企出面拍地托市，拍出高溢价，其实还是左手倒右手，做表面文章，政府真正拿到手的土地收入不多，赚的只是财政银行卡上的流水而已。”上述深圳房企投资发展部人士透露，有时地方政府也会通过拍高价地，事后返还开发商的模式来拉高区域地价。
据王义高了解，这种情况往往发生在城市周边的大幅地块，政府希望大开发商能够带动区域发展，往往会以土地让利招商，如广州某大上市房企去年在长沙浏阳拍的一块地，就是“虚拍”。
按现行做法，土地出让金收取后，除上缴上级财政部分，剩余支出使用完全由地方政府负责，国土部门无权干预。由于土地出让金管理处于法律空白状态，没有明确的法律规定，也没有相应的约束，始终游离于公众监管之外。除接受一些力度不大的审计外，大多“封闭运行”。
王义高说，土地不纳入财政预算收入，每年地方“两会”期间向人大提交的报告中，也不包括土地出让金。监管的缺失，导致利益输送的现象屡见不鲜。
“拍卖会出现两种情况，一种是被别的开发商拍走，另一种是自己拿下。如果出现溢价过高的情况，比如约定10亿元，拍出20亿元来，可能我们就不要了，让别的房企拍走，多出的10亿元，我们跟政府分成，不过这种情况很少见。”上述投资发展部人士称。
王义高告诉记者，由于开发商在拍卖前只缴了保证金，多出的土地溢价不需要缴，只需私下重新改合同。“反正财政进账多少，也没人查，财政只需按合同收钱即可。”
“这种手法有十多年了，已经很普遍，土地出让环节是腐败高发区。”上述深圳上市房企投资发展部人士说，“对于分管的官员都要送礼，具体金额看项目大小和利润，如果开发商赚1个亿，送出去一两千万也无所谓。”
地方为保地价返还出让金 土地出让环节成腐败高发区
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