[摘要] 每年提高3个百分点以上，到2017年城镇化水平力争达到60%以上，5年内赶上全省平均水平……2013年5月，《大众日报》在报道济宁市城镇化工作会议时列出了上述数据，而按照济宁“十二五”规划，确保城镇化。
又一个春节过去了，出门在外的游子们再一次丈量了回家的距离。
在归心似箭之后，有一种莫名的复杂情愫在归程泛起——满心欢喜，又略带失落和陌生。
在一些地方，推土机在狂飙突进，儿时的山水风貌，连同记忆一起，被机器碾压填埋，取而代之的是楼房、电站、工厂和马路。回家的时间在变短、道路在变宽，家的感觉却离得越来越远。
斗转星移中，乡愁在物是人非的现实面前，渐渐模糊。新人新事扑面而来，让我们猝不及防，却又急于找寻，那些望得见的山、看得见的水、记得住的乡愁。
这是去年中央城镇化会议中的表述，略带诗意的同时给出了一个美好的愿景，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄生态上改善生活条件。
可以预见，新一轮城镇化开启了中国未来10年的发展引擎。这将直接影响2亿人的生活，也将间接影响中国13亿人口的未来。
当然，你，还有你们，都不例外。
在新型城镇化建设大幕拉开的当下，如何实现从土地到人的城镇化转变，成为了决策部门制定政策的重要考量，也被公认为政策成败的关键点。
我们从微观个体的一个个“人”出发，沿着社会内核深处的流动轨迹，追踪这个变迁时代里暗含的发展机理和逻辑，为城镇化建设提供原味料。
这是《每日经济新闻》记者的回乡情怀，也是当下新型城镇化的一份鲜活报告。
泉林镇就地城镇化的近忧远虑：配套落后县城楼市吸金
对于城镇化，金焜（化名）多少有些纠结。
作为自小在城镇长大的普通居民，金焜首先想到的，是农民从老旧的平房，搬进新建的楼房；而作为一名曾经的村镇建设干部，在金焜眼中，城镇化则是就地、就近建设社区，并转变农民的身份。
这两种不同的身份，让金焜有着截然相反的“欣喜”与“忧愁”。喜在眼前，城镇化中农民住进好房子；忧亦不遥远，新社区的建设与配套并不协调。
然而不管怎样，城镇化已在路上，金焜所在的泉林镇如此，泉林镇所在的泗水县如此，泗水县所在的济宁市如此，放眼，亦是如此。
每年提高3个百分点以上，到2017年城镇化水平力争达到60%以上，5年内赶上全省平均水平……2013年5月，《大众日报》在报道济宁市城镇化工作会议时列出了上述数据，而按照济宁“十二五”规划，确保城镇化水平每年提高2个百分点以上。
尽管城镇化目标在调整，城镇化带来的“欣喜”与“忧愁”仍然存在。
新型城镇化的核心是以人为本，随着农业转移人口市民化进程的持续推进，无论是从农村到城市的转移，还是不同城市间的转移，都必然扩大对住房这种基本生活资料的需求规模。同时，新增城市人口的住房需求也必然会对房地产市场格局带来新的变化。目前一部分热点城市房价高涨、住房紧缺；而另一部分城市房地产市场，却出现“空城”、“鬼城”的现象。新型城镇化该如何促使房地产业健康发展？如何为农业转移人口住有所居提供保障？针对这一系列问题，中国经济时报记者近日专访了国务院发展研究中心市场经济研究所房地产研究室副主任刘卫民。
新增人口住房需求对房地产格局影响很大
中国经济时报：随着新型城镇化的推进，对房地产市场格局有着怎样的影响？
刘卫民：国家强调新型城镇化，其实可理解为传递出了两个信号：一是发展的阶段性问题。我国仍处于城镇化快速推进阶段，城镇化潜力还有很大可挖掘空间，城镇化仍是现阶段我们发展的主要动力之一。
另一信号是发展的质量问题。下一阶段，城镇化的发展模式将要发生变化。我们不能再单纯强调城镇化的数量指标，更应强调城镇化的质量指标。住房作为城镇化重要的载体，将继续向“居住”本质回归，通过市场和保障双轨体系，解决广大城镇居民的住房问题，特别是农业转移人口、城市之间转移人口的住房问题。这样，可以让广大居民在获得相同的发展机遇，让更多的人享受到城镇化发展的红利，有利于形成更加良性的社会上升通道。
需要注意的是，近年来房地产建设持续保持较高速度，根据第六次人口普查的数据推算，我国的套户比已经达到1.0左右。这意味着，我们的住房供求总量正在逐步趋于平衡。但结构化问题仍较为突出，部分城市供求紧张、住房资源分配不均、新进城人口住房困难问题并存。
在这种阶段性大背景下，对于产业承载能力强的大型城市来讲，住房需求仍相对比较旺盛。而对于产业集聚能力相对薄弱的三四线城市，在经济增长趋缓的时候，住房需求将面临增长乏力问题。所以不同城市所面临的矛盾不一样。前一种大型城市的主要矛盾是住房供求相对紧张的问题。而对后者，则要统筹考虑，保证住房有序供应，不能仍然像前些年那样集中大量地推地，动辄几个超级大盘同时入市，对当地房地产市场平稳运行产生较大冲击。
另外，我们的住房质量仍然有较大提升空间，住房成套率还远低于城镇化水平较高的国家。根据国际经验，其他先行工业化和城镇化国家在住房满足基本供求平衡以后，大都经历过所谓“城市更新”阶段，这也会在一定程度上推迟我国住房投资建设峰值的到来。
中国经济时报：农业转移人口市民化的过程中，新增人口的住房需求对房地产市场格局有着怎样的影响？
刘卫民：根据这两三年来对我们国务院发展研究中心房地产基础领域课题组的调研情况看，经过近年来住房市场和住房保障体系建设，特别是2007年以后，拥有城镇户籍的低保家庭以及低收入家庭的住房基本不是问题。下一步对整个房地产格局有很大影响的是新增城镇人口的住房需求。一方面，新转移人口的住房需求有其特殊性。这类人群可能工资收入并不属于低收入人群，比如农业转移人口进城务工人员，有些家庭收入并不低，但家庭财富积累不足，阶段性住房支付能力不足。因此，更需要中小户型、中低价位、宜业宜居型社区。另一方面，人口转移的流向也是影响房地产格局的重要因素之一。
随着人口向产业承载力强、就业资源比较丰富的城市流动，以及向城市群、“两横三纵”布局移动，将会使一线的城市住房更加紧张。一方面要控制人口规模，缓解大城市病；而另一方面，产业资源和良好的经济社会发展环境又会吸引更多外来人口流入大城市，使其面临两难局面。
同时，三四线城市也面临两难境遇。一方面产业比大城市少，缺乏足够的就业资源，人口有外流倾向。另一方面，城镇化增加了城市建设投资力度，如果产业扩张、就业增长和经济发展的速度没有跟上城市建设速度，就可能会出现“空城”、“鬼城”这种情况。
现在，中国的房地产正在从供给紧缺的状态逐渐向供求平衡的临界点过渡，这个过程中如果出现这些区域结构性问题，非常容易加大房地产市场的波动幅度。
中国经济时报：对于这种两难局面，你有什么解决建议？
刘卫民：房地产政策应该是一个适宜的政策组合，它应该包括信贷、土地、税收、保障等一系列政策，信贷、税收大家平时讨论的比较多。我认为有两个重点：一是土地政策，一定要按区域分化，对人口密集、产业资源丰富、有发展空间的城市，一定要保证供求平衡。在供地总量不变的前提下，可以增加住宅用地的供应比例，缓解一部分供求紧张的矛盾。
对于三四线城市，必须要把握供地、建设的节奏，不要一下子就建超级大盘，现在部分城市出现滞销、持续低迷的状态就是供应节奏没有把握好所造成的。
另一重点是城市规划。房地产是不动产，是以城市空间为核心的区域市场，如果从中观角度看，房地产调控就是一个个区域市场的调控。因此，城市规划是房地产调控一个非常重要的前提。以前我们觉得房价是一个经济问题，觉得用信贷、税收、土地、或者行政等手段就可以限制。但我认为一项重要的调控手段其实是城市规划，让城市规划与城镇化步伐、城市发展格局相匹配是非常重要的。我国城市，特别是平原型城市，单中心的比较多，大量公共资源都在一个核心区里，级差地租非常明显。如果这些超大型城市真正做到多中心，就能把城市人口相应疏解到不同功能中心里，不仅会继续扩大城市的承载能力，也会为政府赢得更多房地产调控的空间。
建立房地产与农村集体经营建设用地双赢模式
中国经济时报：如何让房地产回归“居住”本质，怎样通过市场和保障双轨体系，解决广大城镇居民的住房问题，特别是农业转移人口、城市之间转移人口的住房问题？
刘卫民：房地产市场与住房保障双轨发展越来越成为大家的共识。在市场方面，要优先满足刚性需求，有序释放改善性需求。在信贷、税收等政策方面向首套置业、中小户型倾斜。
政府的精力要重点投向住房保障方面，2007年国发24号文件《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，标志着中国房地产政策再次向住房保障回归，更加强调保障城市低收入家庭的住房问题。
2011年以后，新一轮的五年计划，继续突出了住房保障在整个住房供应体系中的地位。
首先，在新型城镇化过程中，城镇的住房保障体系进一步扩面。一是降低住房保障门槛，放宽收入水平和住房条件，让更多的中低收入家庭享受到住房保障；另一点是提高住房保障标准，包括保障面积、补贴水平等。此外，还有些城市已经将住房保障体系逐步向非户籍常住人口覆盖，非户籍常住人口将与户籍人口得到同样的住房公共服务。
其次，住房保障产品供给体系日益完善丰富。一种是租赁型保障，另一种是购买型的保障房。租赁型保障里面又分为多种形式，例如，廉租房、公租房、租赁补贴等。政府可以根据当地住房供求情况，从多种渠道保障居住权。另外，棚户区改造问题也是迫在眉睫的重要任务。我国城中村、城乡结合部的棚户区住房成套率还比较低。从这个角度讲，要推进高质量的城镇化，应尽快落实棚户区改造工作。但要注意，目前一些外来务工人员出于租金成本、就近就业等角度考虑，选择居住在棚户区中。在改造棚户区的同时，有关方面应加大力度解决相应外来务工人员的居住问题，使棚户区改造、城镇化进程以及产业发展三者统一协调发展。
最后，住房保障还要发挥住房金融政策作用。十八届三中全会提出建立政策性住房金融机构，因此，在相应金融功能设计上要向住房保障倾斜，特别是向租赁型保障性住房，如廉租房和公租房，以及一些利润低的产权型保障性住房倾斜。同时，也应优先满足保障性住房的土地供应，优化土地供应结构，对于住房保障需求旺盛的城市区域，增加保障性住宅土地供应规模。
中国经济时报：随着城乡统一建设用地市场发展，如何建立房地产业与农村集体经营性建设用地之间的双赢模式？
刘卫民：要保证三个原则：，整个农村集体经营性建设用地的供应，要符合用途管制和规划，这是一个大前提。第二，要保证土地优先满足农民或者农村集体经济组织的权益，同时要警惕城市资本通过不当的方法侵蚀农民利益的冲动。第三，应该将农村集体经营性建设用地与整个城市的建设用地统筹管理。比如说，在住房供求比较紧张的城市，国有土地供应面积和农村集体经营建设用地供应面积的配比应该怎样，需要科学合理安排。
土地是农民的资源，也是最值钱的东西。在传统的土地管理制度之下，农民的土地不能通过市场变成资金，体现不了市场价值，而城市居民的房产是可以变现的。在此条件下，如果要让农民进入城市，就相当于让财富积累悬殊的两类家庭在同一个平台竞争，当然是不公平的。
所以，农村集体经营性建设用地入市最主要的目的不是让农村土地入市去平抑房地产市场价格，而是在城镇化过程中让农民的土地价值能够变现，让农民的土地资源能够拿到市场上获得一个市场价值，这不仅有利于农民在城镇化过程中提高自我发展能力，而且也有利于增强农业转移人口融入城市经济的能力。
中国经济时报：随着城市群和城市圈发展战略逐步实施，城市布局、人口布局、产业布局都将得到改善，但也有部分地方产业新城泛滥，“空城”、“鬼城”频出，对此应该如何警惕？
刘卫民：从目前城市群和城市圈发展情况看，城市新区的建设应该尤为慎重。对新城建设中的人口、产业以及城市功能定位一定要科学、准确。我们看到媒体上热炒的一些“空城”、“鬼城”，其中有相当一部分城区就是所谓的新城。
目前，我国经济正处于从高速增长向中高速增长转换阶段，我们应该对发展速度、发展质量和发展模式有一个全新的思考。前两年很多城市做新城规划，做人口、产业规划，都是按照所谓的高增长时期的区域经济发展速度来做的。随着经济增速的趋缓，相应的人口聚集度、产业调整或结构升级并没有达到之前预想的那么快，所以就会造成有一些城市新区人气不足，部分新城住宅滞销，产业体系发育迟缓。
我认为，对于新区建设来讲，必须考虑到当地发展的步骤和节奏问题，不能再像以前那样单纯通过大规模投资，大体量的开发，来拉动经济和积攒人气。城市的发展有其自身的规律，需要一个循序渐进的培育成长过程。新城区建设和投资也应是一个循序渐进的过程，房地产和整个新城经济社会发展要协调一致。现在，一些城市之所以成为“空城”，往往是房地产建设或者城镇基础设施建设的步伐远远快于人口和产业聚集速度，最终带来物业空置和设施利用率低下等问题，这是非常值得警惕的事情。
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